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山東抗日根據地包括津浦路以東的山東大部地區和江蘇、河北邊界的部分地區，是全民族抗日戰爭時期中國共產黨及其領導的軍隊堅持華北抗戰的四大根據地之一，是華北抗日根據地的重要組成部分。毛澤東高度評價山東抗日根據地，稱“隻有山東全省是我們完整的、最重要的戰略基地”“北佔東北，南下長江，都主要依靠山東”。山東抗日根據地的成功創建得益於山東抗日民主政權建設的不斷加強。

適時創建省級政權。1937年10月日寇入侵山東后，中共山東省委適時領導全省各地發動抗日武裝起義。而國民黨山東省政府置國家365体育於不顧，初戰不利即率部南逃，許多專員縣長亦攜款潛逃。1939年，國民黨確定“溶共”“防共”“限共”“反共”方針，新任省政府主席沈鴻烈等人強佔我浴血奮戰從日軍手中奪回的城鎮，殺我抗日將士，限制我黨抗日活動，不供應八路軍糧款。他們作威作福，魚肉鄉民，有的還與日偽暗中勾結，襲擊我軍。國民黨腐敗頑固政權成為抗戰的障礙。

在這種形勢下，中共加快了山東抗日民主政權的建設步伐。1940年七八月間召開的山東省各界代表聯合大會選舉產生了全省統一的權力機關——山東省戰時工作推行委員會，這是中共領導下建立的第一個省級抗日民主政權，也是抗戰時期中國共產黨領導的全國唯一以省為建制的政權。1941年8月，喪失民心的沈鴻烈赴重慶任職，不久后山東省政府主席由東北軍第五十一軍軍長牟中珩繼任。1943年7月，牟中珩率省政府和於學忠部隊同時離魯，移駐安徽阜陽。此后，山東境內已無國民黨山東省政府和國民黨正規部隊，中共在山東獨撐抗戰大局。8月，山東省戰時工作推行委員會改稱山東省戰時行政委員會。

1944年底，國民黨中央決定由何思源取代牟中珩任國民黨山東省政府主席，可是他一直到抗戰勝利前夕才來到山東爭奪抗戰勝利果實。而此時，由於中共始終如一地領導山東軍民堅持敵后抗戰、推進社會改革和各方面建設，政績舉世共見。所以，山東365体育對中共已經產生了如泰山不可拔般的信念信心。1945年8月，在即將出席全國解放區365体育代表會議的全體山東代表聯名建議下，山東省戰時行政委員會改名為山東省政府，中共領導下的第一個省政府誕生。

逐步健全行政機構。全面抗戰初期，由於山東黨組織對建立民主政權的作用認識不足，對國民黨曾“退讓太多”，政權建設有些滯后。1939年，中共中央就加強山東政權建設多次發出指示，山東分局作出了加緊建立抗日民主政權的決定。此后，山東根據地出台縣區鄉村各級政府組織條例，對縣政府、區公所、鄉公所、村公所的機構設置、人員配置、任務職權作出明確規定。山東分局設立政府工作部，加強對山東抗日民主政權的統一領導，派出干部到各地組建縣區鄉政權機構。至1940年7月，山東全省約三分之二的縣已經建立了抗日民主政權，省級政權山東省戰時工作推行委員會（簡稱“省戰工會”）也應時而生。

省戰工會成立時，之所以未使用省行政委員會或省政府名稱，因為它未經國民政府承認和加委，當時國民政府加委的山東省政府還未逃出山東。為了努力維護國共合作抗戰大局，同時又為了體現推動抗戰事業之宗旨，臨時使用了這樣一個過渡名稱。此外，省戰工會成立之初的機構設置也較為簡單，隻包括政治組、軍事組、財政經濟組、教育組、民運組5個工作組，實際就是山東分局的政權部、軍事部、財政部、教育部、民眾動員部。隨著國民黨在山東各級政權的垮台和外逃，為了適應抗戰和根據地建設需要，中共領導的政權機構不斷健全。1941年4月，山東分局撤銷政府工作部，將所有民政、財政、經濟、地方性武裝、國民教育、公安、司法等工作統歸省戰工會管轄，省戰工會各組改為各處，另設公安處和司法處，同時，在省戰工會內建立黨團組織，以實現黨的領導、保証分局之全部政策和一切決定的執行。

1943年，山東省戰時工作推行委員會改稱山東省戰時行政委員會時，進一步完善了其職權，豐富了其下屬機構，增設了工商管理處、調查研究室和秘書處，山東省戰時行政委員會成為名副其實的全省最高行政領導機關，根據地建設迎來新局面。比如，新設工商管理機構以后，加強了對外貿易管理和邊沿地區緝私，有效防止敵人對根據地的物資掠奪，通過對根據地盛產的食鹽、花生油等重要物資實行專買專賣、高價輸出獲得巨大利潤，既增加了稅收和農民收入，還換回了幾十萬發子彈和醫藥、電料等大量根據地必需物資，其在開拓財源、改善民生、支援抗戰和對敵經濟斗爭中發揮了重要作用。

深刻改造村級政權。村政權是民主政權的基礎，健全村政權是政權建設的基本問題。省戰工會作出決定，確定村為政權的基層組織，實行行政村制，設定村民大會、村民代表會議、村行政委員會、村長的關系及其職責，確定了集體領導、分工科學、富有效率的村政工作制度，全部取消便於特務和舊勢力統治的保甲制。可是，1942年春劉少奇來山東指導工作前，由於村工作中的脫離實際和作風上的粗枝大葉，加之減租減息運動未開展、群眾的基本利益沒有保障，村民對於政權改造不積極，山東抗日根據地的村政權28%仍掌握在地主階級手中，47%成分嚴重不純。

為了改善這種狀況，山東黨組織把政治斗爭與經濟斗爭相結合，以切實進行減租減息作為發動群眾進行村政改造的最好條件，與文化運動中的民主教育、反惡霸斗爭、整理村級財政、反貪污等相結合，教育啟發群眾的政治覺悟，鼓勵群眾自覺參與村政改造。同時，按照有關選舉辦法，各村劃分公民小組，靈活採取“豆選”等方式，直接民主選舉產生村政人員，讓真正代表群眾利益、能為老百姓辦事的人被選舉出來。

經過民主選舉，村政權消減了封建勢力的影響，基本群眾在村政權中的比例大大增加，貧苦農民真正登上了政治舞台，積極參加抗戰的廣大工農開始執掌村政權。如沂蒙區沂南縣村級干部中，貧農佔46.3%，中農佔37%。改造村政與整頓村黨支部相結合，加強黨員教育，處理少數犯錯誤黨員，總結推廣先進支部工作經驗，吸收優秀分子入黨，合理吸收群眾組織的黨員負責人為支部成員。村政改造后，村干部素質普遍提高，政權更加鞏固，全省涌現出很多掩護黨的機關干部和八路軍傷病員的模范村。