高質量推進國家公園建設

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度抓生態文明建設，創新性地將生物多樣性保護與國土空間規劃相結合，推動落實生態保護紅線制度，構建以國家公園為主體的自然保護地體系。2021年10月，我國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹等首批五個國家公園，保護面積達23萬平方公裡。以第一批國家公園正式設立為標志，我國國家公園建設站在了新的歷史起點上。但也要清醒地認識到，高質量建設具有中國特色、時代特征的國家公園，還有不少硬骨頭要啃，還有不少陡坡要爬。黨的二十大報告強調，“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。為此，要以習近平生態文明思想為指導，緊緊抓住牽動各項改革任務的關鍵點，推動國家公園建設工作提質量、上水平，把國家公園打造成美麗中國新名片，建設更加美麗宜人的家園。

1.國家公園建設成果已成為我國建設生態文明和美麗中國的亮麗名片

自然生態環境質量持續向好。國家公園體制試點以來，各試點區依法依規注銷關閉退出非法、不合理的工程項目，有計劃、有步驟、分階段開展生態移民搬遷安置，統籌實施各類生態保護修復工程，對瀕危珍稀動植物實施搶救性保護，建立“天空地”一體化監測平台，加強對水、土、氣和野生動植物等自然要素動態監測，開展多輪較大范圍的聯合執法巡查專項行動，嚴懲破壞野生動物資源的違法犯罪行為，各試點區山清水秀、草木蒼翠、鳥獸靈動，生態功能明顯增強。監測顯示，被譽為“中華水塔”的三江源地區，人與自然實現和諧共生，湖泊數量達到8000多個。祁連山天然草原植被蓋度逐年增加，草山退化現象得到遏制，雪豹、黑頸鶴、荒漠貓、馬麝等珍稀物種種群數量明顯增長。大熊貓國家公園的大熊貓受威脅程度等級由“瀕危”降為“易危”。東北虎豹國家公園林海浩瀚、虎嘯山林、豹躍青川、鹿狍嬉鬧，不少罕見的珍稀動物頻頻現身。武夷山國家公園精心守護碧水丹山，累計發現雨神角蟾、武夷林蛙、武夷鳳仙花等新物種，生物多樣性顯著增加。總的來看，各國家公園體制試點區人與自然和諧共生的景象已經初現。

國家公園“四梁八柱”基本搭建。近年來，我國相繼出台了《關於加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等重要文件。2018年4月，組建國家林草局，並加挂國家公園管理局牌子，負責統一行使國家公園管理職責。這些夯基壘台、立柱架梁式的重要舉措，為我國國家公園形成“四梁八柱”的制度框架奠定了堅實基礎。各試點區也在這個制度框架上不斷添磚加瓦。三江源國家公園構建了覆蓋到村的國家公園管理體制，完成了國家公園范圍和功能分區優化。祁連山國家公園健全完善甘青兩省協同保護機制，國家林草局會同兩省建立三方會商機制，成立協調工作領導小組，定期召開會議，研究解決重大問題。東北虎豹國家公園是中央直接管理的國家公園管理機構，是目前唯一與國外毗鄰的國家公園，2019年與俄羅斯豹地國家公園正式建立了虎豹跨國界保護的戰略合作伙伴關系。大熊貓國家公園以分局為單位組建了大熊貓國家公園共管理事會試點。通過各試點區在組機構、建制度和編規劃等方面一磚一瓦的建設，一個統一規范、權責明確、多元參與、監管有效的國家公園制度體系大廈基本成形。

原住居民生活得到有效改善。國家公園體制試點以來，國家通過生態補償、生態扶貧、生態移民安置和生態保護修復工程等重大舉措，保護原住居民權益，實現各產權主體共建保護地、共享資源收益。各試點區也從當地資源稟賦和文化傳統習慣出發，制定具體的實施意見和管理辦法，發展接續替代產業，推動社會資本有效參與國家公園建設。三江源國家公園實施“一戶一崗”政策，讓當地牧民成為生態的守護者和受益者。武夷山國家公園“不砍樹也致富”，採取對重點區位商品林贖買的方案，讓國家得綠、群眾得利。祁連山國家公園青海片區通過建立“村兩委+”社區參與共建共治共享機制，把生態“紅利”轉化為各族群眾的生活“福利”。東北虎豹國家公園通過轉型發展，讓區域社區居民的生活蒸蒸日上。海南熱帶雨林國家公園創新生態搬遷和土地置換方式，既摘了“窮帽”又拔了“窮根”。我國又陸續頒布了《關於鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》《關於建立健全生態產品價值實現機制的意見》等文件。可以預見，未來國家公園周邊各族365体育群眾的生活將會共享更多紅利，煥發新的色彩。

2.開啟高質量建設國家公園的新征程

高質量推進國家公園建設，關鍵在“人”。人在國家公園諸要素中是最積極、最活躍的因素，而人才在國家公園建設中更發揮著至關重要的作用。在深入推動國家公園建設過程中，要緊緊抓住“人”這一核心要素，盡快制定國家公園人員配置執行標准，協調出台“三定”方案。按照機構組建前的人員編制和國家公園管理局與當地政府自然資源管護的職能職責劃分情況，量體裁衣確定新機構的人員編制規模。加大人才政策和制度的創新力度，逐步改善管理人員的年齡結構和學歷水平，推廣柔性引進，打破人才使用壁壘，構建更加開放包容的人才機制。重點引進急需的高素質專業化人才，落實工資待遇、職稱評審、專家選拔、科技成果申報、人才表彰獎勵等方面的傾斜政策。鼓勵園區對專業技術人才實施股權、分紅等中長期激勵，允許專業技術人才合法取得兼職報酬。公平共享生態管護機會與責任，讓共處一個生態單元、共享一地自然資源的原住居民都能端上“生態碗”，吃上“綠色飯”，充分點燃國家公園區域365体育生態保護的創新創造熱情。打造一支生態管護鐵軍，真正織密織牢國家公園生態管護的大網。

高質量推進國家公園建設，前提在“規劃”。習近平總書記指出，“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。國家層面的系統規劃方案決定國家公園建設的總體時空格局。在高質量推進國家公園建設過程中，一定要放眼世界、面向未來，以國民經濟和社會發展的上位規劃為引領，以有利於各省統籌推進和協同治理國家公園為目標，以優化空間結構和空間治理為主要內容，構建全國統一、分級管理、相互銜接的規劃體系。這是我國國家公園實現生態空間山清水秀、生產空間集約高效、生活空間宜居適度的前提和基礎。有效的空間組織是國家公園功能實現的關鍵，優化全國及地方各層次國家公園的空間規劃和功能布局，要綜合考量自然資源基礎，遵從自然法則，突出規劃的科學性、國際性、前瞻性和可行性，實現“多規合一”和“一張藍圖畫到底”。科學調整國家公園邊界范圍，對完整性和代表性存在問題的國家公園試點區，應考慮打破行政區劃約束，做好自然資源所有權確權登記，加快制定整合方案。將具有相同生態地理空間和保護價值的區域，納入國家公園范圍﹔將矛盾沖突尖銳且保護價值不高的永久基本農田和聚居村等區域，按相關政策規定調出國家公園范圍，提高國家公園治理的有效性。對於國家公園一般控制區內各類合法生態和民生工程項目的修建維護，要秉持“以自然為師”的理念，用景觀設計學和工程學的科學思想作指導，不與自然環境“爭色搶眼”，實現與自然景觀和諧相融，避免出現“邊保護邊破壞”的情況，用最高標准守護好中華大地。

高質量推進國家公園建設，保障在“資金”。《建立國家公園體制總體方案》明確提出要建立以財政投入為主的多元化資金保障機制。建立“有國家代表性”的國家公園，要加大中央財政投入，理順資金下撥渠道，合理分配資金，規范使用投向，確保各項資金及時足額到位，並得到科學有效利用，為園區建設提供持續穩定的中央財政資金保障。國家公園建設僅依靠中央投資是不夠的，必須拓寬資金來源渠道。要借助國家公園品牌，推廣特許經營模式，在入口社區適度開展教育、科研、游憩等活動，將生態優勢轉化為經濟優勢，增強自身造血功能，激發內生動力，打通生態產品價值轉化的通道。多管齊下深化“放管服”改革，依托生態效益顯著的項目，吸引社會資本為國家公園建設提供支持。完善經常性社會捐贈制度，為符合資質條件的社會資本參與園區建設提供支持，撬動更多生態保護基金和社會公益資金，共同參與國家公園建設發展。加快建立共建共治共享機制，充分考慮國家公園的園區面積、生態分量、保護能力和貢獻等指標，將生態保護成效與資金投入挂鉤，將生態補償金額與原住居民的財產損失相聯系，建立起以資金補償為主，實物、技術、就業等補償為輔的綜合補償機制。積極構建新型融資方式，在綠色銀行、碳匯項目、生態彩票、地方政府債券等方面積極探索出新，有效彌補資金不足不穩的問題。最后，通過建立財務公開制度，設立資金監管局，壓實主體責任，把國家公園有限的資金用在補短板和解決緊急的問題上，確保資金使用公開透明並得到有效監管，保証每一筆資金都能用在刀刃上。

高質量推進國家公園建設，支撐在“法治”。習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，這為我國國家公園建設提供了基本遵循和重要依據。建成和發展國家主導性和全民公益性的國家公園，需要健全的法律體系，運用法治智慧處理沖突、解決問題。加快推進國家公園立法進程，爭取盡早制定頒布成體系的國家公園相關法律，做到依“法”、依“規”建設管理國家公園，為國家公園設立、運行、保護、管理、利用等方面工作提供系統整體的法律保障，確保國家公園的各項規章制度能夠發揮實效。要以促進自然保護地體系發展和提高立法質量、節約立法資源為宗旨，制定立法路線圖，深化立法層次，明確自然保護地法、國家公園法及相關法律法規的位階與相互關系，理順相關法規、規章和政策，明確法律責任。加快實施國家公園規劃條例等管理辦法，為地方規劃條例的編制和上報審批等提供通道。明確劃分國家公園管理機構和地方政府職能部門行使執法權的具體領域，充實下位法律規則，做好法律授權和配套銜接工作，強化地方條例規劃引領作用，明確不同管控分區的管控細化要求，讓規制結構更為堅實、標准技術體系更為統一、綜合執法更為有力、聯防聯管聯治等配套政策更為有效，把我國國家公園打造成可靠的生態安全屏障和美麗中國的重要標志。

（作者系遼寧省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員）